경자유전 원칙에 관한 소고 : 헌법과 법률 내용을 중심으로

Abstract

농지는 산업으로서 농업의 주요 생산수단이란 측면과 농업인의 주요 자산 가치 유지 수단이란 측면이 동시에 인식되어야 하며, 농지이용 방식에 따라 농지가격이 달라지고, 나아가 농지가격의 변화는 농지소유 및 농지이용형태에 영향을 미치게 된다. 그리고 농지의 소유는 농지의 이용과 보전과 밀접한 관련이 있다. 농지의 임대차 허용 여부가 비농업인의 농지소유 허용과 밀접한 관련이 있으며, 농지의 소유 및 이용규제가 농업구조개선의 방식에 영향을 미치게 된다. 또한 농지는 제한된 자원으로서 현단계에서 합리적이고 효율적으로 이용되어야 할 뿐만 아니라 미래 세대에게도 이용기회를 주어야 하며, 이를 위해서는 농지가격이 적절히 안정되고, 능력과 의욕이 있는 농업인이 쉽게 농지를 이용할 수 있도록 해야 한다. 앞에서 이러한 관점에서 농지의 소유와 이용에 큰 영향을 미치는 헌법 및 법률에 명시된 경자유전 원칙에 대해 살펴보았다. 경자유전 원칙은 제헌헌법과 농지개혁법에서 법제화되고, 1987년 개정 헌법에 명시적으로 규정되었으며 농지법 등에서 구체적 실천조항을 담고 있는 점을 확인하면서, 그 동안 경자유전 원칙의 구체적 내용이 어떻게 변화하여 왔으며 주요 쟁점이 무엇인지를 검토하였다. 이러한 논의과정에서 경자유전 원칙의 기본 정신은 여건 변화에 맞게 수정 보완될 필요성과 동시에 여전히 소중히 실천되어야 중요한 원칙이라는 점을 확인하였다. 실세지가와 수익지가간의 괴리, 자작지 중심의 경영규모 확대 곤란 등의 현실을 전제로 할 경우 체제라는 경자유전 원칙으로서는 한국농업의 구조개선이 힘들고, 궁극적으로 농업인의 이해에도 반하는 문제가 발생하고 있다. 이러한 현실적인 점을 고려하여 독일, 일본 등의 경험에서 드러나듯이 “농지 소재지에 가까이 있는 직접 영농에 참여하는 농업인이 농지를 소유하여 이용하는 것이 가장 합리적인 농지의 소유 및 이용 방식”이라는 기본 정신을 수용하고, 다른 한편 농지의 소유와 이용 측면에서 법 정신의 취지에 맞게 경작자 농업인의 안정적 농지이용과 농업구조개선 차원에서 농지소유자격 범위의 재조정이 이루어질 필요가 있다. 특히 농업의 경쟁력 제고, 후계인력의 확보 등의 차원에서 ‘경자’의 범위를 재해석하고, 농지투지를 막을 수단을 강구하면서 헌법에서 허용된 농지임대차를 좀더 적극적으로 해석하는 등의 노력이 강구될 필요가 있다. 이를 위하여 관련 법률의 정비와 함께 합리적인 국토이용체계의 정립, 이해관계자들의 참여를 전제로 한 새로운 거버넌스 체계(governance) 구축 등 다양한 측면에서 실천방안이 강구될 필요가 있다. 그리고 예외적인 비농업인 농지 소유의 대표적인 사례인 상속에 의한 비농업인의 농지취득의 경우, 상속된 농지가 분산되지 않고 전업 농업인에게 일괄 상속되든가 일괄임대되어 안정적으로 경영될 수 있도록 할 필요가 있다. 농지은행(한국농촌공사)에 장기 임대하는 경우 상속으로 농지를 취득한 비농업인에게 1ha 이상 농지소유를 허용한 것과 이농인의 농지소유를 무한정 허용한 것은 농지의 세분화를 막고 농업구조개선을 도모한다는 측면에서 바람직하다고 할 수 있다. 그러나 이러한 제도 보완이 기본적으로 농업인의 안정적 농지소유를 위한 것이지 비농업인의 농지소유 확대로 이해되어서는 곤란하다. 또한 12% 미만만이 영농후계자를 보유하고 있어 상속에 의한 농지세분화가 점점 더 확대될 전망인데, 이러한 문제를 해결하는 차원에서 지속적 농지 이용을 위한 법인 형태의 농지 소유 주체의 양성이 함께 고려될 필요가 있다. 또한 자본주의 사회에서 농지도 거래가 자유화되어 농업인의 재산권을 보장해주어야 한다는 등의 논리로 농지소유자격을 비농업인에게도 전면 허용하자는 주장(강경식 1991, 김정호 2005)의 위험성에 대한 인식이 필요하다. 오히려 토지 일반에 대한 개발이익의 환수체계를 보완하여 농지가 자산으로서만이 아니라 중요한 생산수단으로 이용되고, 국토의 지속가능한 관리체계의 중요한 내용이 될 수 있도록 하는 중장기적인 정책 정립이 요구된다. 경자유전 원칙을 농지소유자격 제한 차원으로 이해할 것이 아니라 건전한 농업구조, 합리적 농지이용구조를 위한 기본 정신이라는 인식이 요구된다. 끝으로 이 글에서는 현단계에서 경자유전 원칙의 적절성, 존속의 논거 등에 대한 본격적인 논의를 전개하지 못한 한계가 있음를 밝혀둔다. 특히 현단계 경자유전 원칙의 해석과 수정보완 방안 모색과 관련이 있는 ‘경자’의 범위 재조정에 따른 농지소유?이용체계의 변화, ‘농지’의 범위 재조정에 따른 경자유전 원칙의 재해석, 농업인의 안정적 농지이용 보장 방안 등에 대한 충분한 검토?분석이 이루어지지 않았음을 밝혀 둔다.

“The land-to-the tiller principle” was first appeared in the Constitution in the 1948 and several related laws thereafter, such as the Land Reform Law etc. Since then, the structure of the Korean agriculture and the surrounding environment have changed significantly. It is time to check the compatibility of the principle with the current situation. Thus, this study is designed to review that the basic concept of the principle is still effective and applicable to the new environment and to investigate the legal-institutional restrictions and socio-economic limitations of the principle in terms of the current Korean agriculture. In addition, this study scrutinizes what factors deteriorated the basic features of the principle. Furthermore, this study raises policy issues related to the principle to improve the ownership of farmland and the efficiency of land use.