농업인의 고령화에 대응한 농업구조정책의 방향

Abstract

최근의 농업구조는 전반적으로 구조개선이 완만하게 진행되고 있고 세부적으로 영세농과 대농층이 늘어나는 양극화 현상을 보여주고 있다. 전반적인 현상으로 호당 평균 경지면적이 약간 줄어들거나 정체상태에 있고, 0.5ha 미만의 영세농 및 부업농의 증가가 두드러진다. 영농규모별로는 0.5ha 미만 농가와 3ha 이상 농가의 비중이 늘어나고 있는데, 이 중 0.5ha 미만 농가는 늘어나는 농가 수에 비해 경작지 면적이 정체상태에 있으므로 농지의 세분화가 일어나고 있다. 반면에 3ha 이상 농가는 농가 수의 증가보다 빠른 경작지 면적의 증가가 일어나 영농규모화가 진행되고 있다. 다시 말해 농가구성상 0.5ha 미만 농가와 3ha 이상 농가가 증가하는 양극화 현상이 나타나는데, 0.5ha 미만 농가에서는 영농영세화가, 3ha 이상 농가에는 영농규모화가 일어나고 있다. 농업구조의 또다른 척도가 되는 농가인구 및 농업경영주의 구성에서는 고령화 현상이 두드러진다. 2007년 현재 전체 농가인구 중 65세 이상의 비율이 32.1%, 75세 이상이 9.8%가 된다. 인구구성상 65세 이상의 인구비율이 20% 이상이면 초고령사회로 규정하는데, 농가인구는 초고령사회 기준을 10% 이상 초과하고 있다. 농업경영주의 고령화가 더욱 심각하여 2007년도에 65세 이상 농업경영주가 총농가 수의 46.4%를 차지하고 70세 이상이 28.0%였다. 특히 2005년부터는 65세～69세 농업경영주 수가 줄어들고 70세 이상이 더 크게 늘어났다. 그리고 고령의 농업경영주가 소규모의 경지를 경작하고 있는 것으로 조사되었다. 2007년도에 70세 이상 농업경영주의 51%가 0.5ha 미만의 경지를 경작하였다. 따라서 고령농에 대한 경영이양 추진이 농업구조개선의 관건이 된다. 농업구조를 영농규모화 쪽으로 개선하기 위해서는 영농은퇴와 연계된 농업인 연금제도를 정착시키는 방안이 요구된다. 그런데 현재 실시되고 있는 농업인 연금제도는 아직 구조개선의 수단이 되지 못하고 있다. 다시 말해 영농은퇴와 연계된 농업인 연금제도가 필요하나 현 단계에서 이를 실시하기에는 제도 미비, 재원문제 등 제반 여건이 아직 갖추어져 있지 않기 때문에 장기적으로 추진해야 할 과제에 속한다 할 수 있다. 농업구조개선과 관련된 영농규모화를 위해 현 단계에서 실시해야 할 정책과제는 65세 이상 농업인 전체를 영농은퇴의 유도대상으로 하는 것이 아니라, 이들을 세분화하여 단계적으로 접근하는 것이다. 다시 말해 65세 이상의 농업인 중에서 영농은퇴의 일차적 대상이 되는 75세 이상 최고령 농업경영주의 경영이양을 추진하고, 다음 단계로 70세 이상 농업경영주의 경영이양 추진방안을 수립하는 것이다. 고령농에 대한 경영이양 유도를 고령층을 세분화하여 최고령층에 대해 우선적으로 실시하는 이유는, 이것이 최소의 비용으로 최대의 효과를 얻을 수 있는 방안이기 때문이다. 예를 들어 아직 신체적으로도 영농활동 종사에 문제가 없고 주관적으로도 영농활동을 계속할 용의가 있는 65세 직후의 농업인이 영농을 포기하게 하려면 경영이양 인센티브가 은퇴 후 노후보장이 될 정도로 충분히 커야 한다. 반면에 75세 이상의 고령농에 대해 경영이양 유도정책을 추진할 때는 상대적으로 적은 비용으로 큰 효과를 볼 수 있다. 75세 이상 고령농의 경우 신체적으로도 영농활동에 한계를 느끼게 되고 영농에 대한 주관적 용의가 많이 줄어든 상태에서 경영이양의 인센티브가 있으면 참여할 가능성이 높기 때문이다. 그리고 노후보장기간이 짧기 때문에 경영이양 인센티브로 소요되는 비용도 적게 든다. 최고령층을 위한 경영이양사업은 현행 경영이양직불제를 모형으로 해서 75세 이상 농업인을 대상으로 프로그램을 만드는 것이다. 이 프로그램은 임대프로그램과 매도프로그램으로 구분되고, 임대프로그램은 쌀소득보전직불제의 고정직불금 수준으로 지원하며, 매도프로그램은 현행 경영이양직불제에서 매도시 1년 동안 지원하는 수준으로 구체화할 수 있다. 끝으로 이 연구의 범위와 한계를 분명히 하고자 한다. 이 연구는 농업구조정책 전반을 분석대상으로 하고 있는 것이 아니라, 농업인의 고령화에 따른 농업구조상의 문제점을 해소할 수 있는 정책적 개선안을 제시함에 중점을 두고 있다. 따라서 영농규모화에 의한 농업구조개선이 필요한 지에 대한 검증까지 분석대상에 포함하지 않으며, 또한 고령농의 경영이양이 지체되는사회?경제적 요인 및 제도적 요인들을 망라하여 분석하지 못한 한계가 있다.5 이 연구에서 분석하지 못한 부분들에 대한 연구가 후속적으로 이루어져 농업구조에 대한 총체적인 모습이 파악되고 분야별로 적확한 실천 대안들이 제시되길 기대한다.

The purposes of this study are to analyze the current agricultural structure through the examination of agricultural land per household and to suggest political tasks to improve the agricultural structure. The average size of farmland per household resulted by land circulation has not been increasing recently, but rather slightly decreased since 2004. It is mainly because the decrease rate of farm households is not high enough to exceed the decrease rate of agricultural land. In the year 2007, the average size of farmland per household is estimated to have been 1.45ha. In order to improve the agricultural structure, two measures on handing over farmlands should be phased in as follows: first, the introduction of a handover project for farmers over 75 years of age as primary subjects and, second, the continuation of handover projects for farmers over 70 years and for farmers over 65 years of age as next subjects.